개헌론이 시민사회는 물론 여야를 넘나든다. ‘지방분권형 개헌과 국가 운영 시스템 대개조’, ‘대통령 권한 축소와 결선투표제의 4년 중임’, 그리고 ‘내각제 또는 이원집정제’ 등이다.

개헌 시기는 ‘2026년 지방선거와 동시 개헌 국민투표’ 제안과 함께 조기 대선 전 개헌 주장도 나온다. 개헌 의지와 정치적 합의가 전제되어야 한다. 권력구조 중심의 개헌 논의가 지난 40년 가까이 공전한 이유다.

제헌 헌법은 45일, 제2공화국 헌법은 공포까지 50일 걸렸다. 1987년 헌법도 여야 8인 정치 회담부터 헌법 공포까지 2개월 26일이었다. 주호영 국회부의장이 “개헌은 의지 문제로 야당이 협조하면 한 달 내 가능하다”고 말하는 이유다. 하지만 조기 대선 전이든 내년이든 이재명 대표의 동의나 묵인 없는 개헌은 사실상 불가능한 것이 현실이다

개헌론의 방향은 분명하다. ‘제왕적 대통령’의 폐해를 줄이면서 권력의 균형과 협치를 강화하는 것이다.

대통령 권력의 제한과 분산은 ‘국회의 권한과 기능의 확대’다. 예산법률주의를 통한 국회의 예산심의와 통제권 강화 그리고 대통령 인사권 축소와 함께 헌법재판소장과 감사위원의 국회 선출 등이다. 감사원의 국회 이관도 그중 하나로 그 끝은 ‘의회 중심의 국정운영’이다.

그렇다면 ‘대통령 권력의 분산과 국회의 권한과 기능 확대’는 지금 우리가 겪고 있는 대립과 교착의 정치와 국가 리더십의 기능 부전을 해결할까?

‘제왕적 대통령’과 여소야대 ‘제왕적 야당 대표’의 극단적 충돌을 어떻게 막을 수 있느냐가 핵심이다. 대통령과 입법 권력의 투쟁과 대치의 위기를 어떻게 해소할 수 있느냐가 중요하다.

개헌이든 정치개혁이든 우리의 최종 목표는 분명하다. ‘유능한 민주적 정치 리더십’이 선도하는 ‘문제 해결의 정치’다. 국민 삶과 생활에 도움 되는 정치다.

우리나라 제헌 헌법은 대통령과 국회의 협력과 협치, 나아가 공치(共治)를 지향했다. 대통령 지명과 국회 인준의 국무총리제와 의원의 장관 겸직 등의 제도적 장치다. ‘내각제적 대통령제’라고 불리고 기존 제도와 관행의 계승과 심화로 책임총리제를 고민한다.

따라서 국회와 대통령의 협조와 협력의 협치가 제도적으로 불가피하게 만들어야 한다. ‘제왕적 야당 대표의 국회’가 등장하지 않도록 제도적 강제 장치의 마련이다.

5년 임기의 대통령과 4년 주기의 총선은 여소야대의 가능성을 높인다. 차기 대선을 향한 ‘1극 체제’의 ‘여의도 대통령’ 행보는 결국 ‘제왕적 야당 대표와 제왕적 국회’의 출현이다. 국회가 특정 정당과 정치인의 정치적 도구로 전락한다.

‘제왕적 국회’는 소선거구 단순 다수제의 승자독식 구조에 따른 거대 정당의 의석 과점에서 출발한다. 현행 제도는 ‘지역주의와 양당 체제 고착화의 주범’이다. 대량 사표 발생과 비례성과 대표성의 악화가 불가피하다. 작년 총선에서 지역구 투표의 41.5% 1213만 6757표가 사표였다.

개헌으로 국회의 권한과 기능이 더 강화된다면 그 전제는 국민 대표의 국회 구성이어야 하는데 선거제도 개혁이 핵심이다. 양극화 정치의 악화를 막아야 민주공화국의 위기를 피할 수 있다.

선거제도 개혁은 개헌보다 어렵다. 더 많은 정치인의 이해관계를 변동시킨다. 노무현 대통령이 “권력을 잡는 것보다 선거제도 개혁이 더 큰 정치 발전을 가져온다”며 “정권을 내놓는 한이 있더라도 선거 제도를 고쳐야 한다”고 믿었던 이유다.

제왕적 국회의 등장 가능성을 줄이는 방법은 현실적으로 두 가지다. 임기 조정을 통한 동시선거로 여대야소이거나 도농복합선거구제를 통한 다당제 국회다.

특히 후자는 양당의 주류 세력인 민주당 수도권과 국민의힘 영남 의원들에게 불리하다. 거대 야당 이재명 대표와 수도권 민주당 의원들의 선택이 출발점이다. 절대 다수당이기 때문이다. 그들의 선의와 공적 마인드를 기대하는 것은 현실적일까?

박명호(동국대학교 정치외교학과 교수)